Problemet Sociale

Sa zakonskim promenama na Kosovu, suprotno od onoga što predviđa direktiva AVMS će se desiti sa samoregulacijom. SŠK – iako je uspešna priča – biće značajno oslabljen i neće moći da igra svoju ulogu u povećanju odgovornosti medija.

Članak Fluture Kusari

Dana 27. decembra 2023. godine, Vlada Kosova je tiho usvojila Nacrt zakona o Nezavisnoj Medijskoj Komisiji, koji predviđa radikalnu promenu u načinu regulisanja onlajn medija na Kosovu. Predlog je suprotan najboljim evropskim praksama i ignoriše postojeće regulatorne mehanizme. Štaviše, proces izrade je sproveden bez odgovarajućeg učešća zainteresovanih strana i bez javnih konsultacija. Ovaj blog pruža informacije o predloženim zakonskim izmenama i tvrdi da je zakonska inicijativa manevar vlade da potčini, kontroliše i disciplinuje medije na Kosovu.

Kako su mediji regulisani, a šta je samoregulacija?

U regulatorne svrhe, mediji su grupisani u audiovizuelne medije (televizija i radio) i pisane medije (štampa i onlajn mediji). Televiziju i radio reguliše država, prvo ih licencira, a zatim osigurava da je sadržaj koji emituju legalan. Štampa i onlajn mediji se samoregulišu kroz telo koje je osnovala sama medijska industrija. U nekim zemljama postoji i model koregulacije (delimično od strane države, a delimično od strane medijske industrije), ali za potrebe ovog bloga fokus će ostati na samoregulaciji. Samoregulacija se sprovodi putem medijskih saveta. Zasnovana je na ideji da je sloboda medija usko povezana sa odgovornošću medija i novinara. Medijski saveti svoj rad zasnivaju na etičkom kodeksu, upućuju novinare da poštuju novinarsku etiku i odlučuju o žalbama u kojima se navodi da su mediji počinili etičke prekršaje u slučajevima kao što su: neizveštavanje o istini, kršenje privatnosti ili neovlašćeno primanje medijskih članaka. Medijski saveti ne izriču sankcije; oni samo donose odluke i zahtevaju od članova da objave svoje odluke. Odluke saveta u mnogim zemljama uzimaju u obzir domaći sudovi, uključujući Evropski Sud za Ljudska Prava, i imaju uticaj na medijsku industriju. Saveti se finansiraju na različite načine – od strane stranih donatora, članova, a u nekim zemljama čak i od strane vlade – i rade nezavisno od svojih finansijera.

Medijski saveti su važni jer su mehanizmi koji povezuju javnost sa novinarstvom. Na Kosovu, samoregulacija štampanih medija sprovodi se putem Saveta Štampe Kosova (SŠK). Savet je formirao sam medijski sektor 2005. godine, uz podršku Organizacije za Bezbednost i Saradnju u Evropi, i svoj rad zasniva na Etičkom Kodeksu koji su članovi Saveta odobrili, redovno ažuriraju i obavezuju se da će ga poštovati. Trenutno, Savet ima više od 50 članova – onlajn medija i novinskih agencija – čiji su predstavnici deo Skupštine SŠK. Sva lica koja tvrde da je štampani medij prekršio Kodeks mogu da podnesu žalbu SŠK-u, koji odlučuje da li je došlo do kršenja i objavljuje odluku na svojoj web stranici (do sada oko 1.600 žalbi). Savet je član Alijanse Nezavisnih Saveta za Štampu Evrope (AIPCE).

Savet takođe ima pravnu podršku, jer ga Civilni Zakon Protiv Klevete i Uvrede priznaje kao samoregulatorno telo. Razjašnjenje načina regulacije je relevantno u trenutnom kontekstu jer nacrt zakona o NKM-u predviđa radikalnu promenu prenošenjem nadležnosti za regulisanje onlajn medija koji objavljuju video i audio sadržaj na državnog regulatora. Velika većina onlajn medija objavljuje video i shodno tome svi bi bili predmet regulacije od strane NKM-a.

Regulisanje onlajn medija putem sistema dozvola i licenci

Nacrt zakona o NKM proširio je definiciju audiovizuelnih medija kako bi obuhvatio onlajn medije koji objavljuju video i audio. Član 3. nacrta zakona predviđa da se audiovizuelne medijske usluge takođe smatraju ”onlajn audiovizuelnim medijskim uslugama čija je glavna svrha pružanje programa u svrhu informisanja, zabave i obrazovanja“. Nacrt zakona predviđa – na zbunjujući način – njihovo licenciranje i registraciju. Član 4. (stav 2. i podparagraf 2.2.) navodi da NKM izdaje dozvole dobavljačima audio, audiovizuelnih usluga, platformama za distribuciju videa, operaterima distribucije, mrežnim operaterima i operaterima multipleksa.

Prema gore pomenutoj definiciji, onlajn mediji se smatraju audiovizuelnom uslugom i to znači da onlajn mediji moraju da podnesu zahtev za dozvolu NKM-u. Član 58 prelaznih odredbi predviđa da ”pružaoci onlajn audio i audiovizuelnih usluga podnose zahtev za registraciju NKM-u u roku od šest meseci od stupanja na snagu ovog zakona“. To znači da će registracija biti obavezna procedura za onlajn medije. Shodno tome, izjave nekih vladinih poslanika da je registracija onlajn medija prema nacrtu zakona dobrovoljna nisu istinite. Međutim, bez obzira na to da li zakon predviđa dozvole ili registraciju onlajn medija, ova predložena zakonska izmena znači da će se onlajn mediji tretirati prema sistemu dozvola i licenci regulisanih Zakonom o Sistemu Dozvola i Licenci.

Ovaj zakon prepoznaje četiri vrste dozvola, koje bi u ovom slučaju regulisale medijsku delatnost: obaveštavanje, registraciju, dozvolu i licenciranje. Dozvole se mogu izdati samo ako su ispunjena četiri kriterijuma: a) delatnost koja se reguliše mora predstavljati rizik po javno zdravlje, javnu bezbednost, životnu sredinu ili imati uticaj na korišćenje prirodnih resursa, b) rizik se ne može rešiti mehanizmima slobodnog tržišta, c) oblik dozvole je srazmeran riziku i g) takva dozvola koristi najmanje restriktivna sredstva za njegovo rešavanje. Predlog za regulisanje onlajn medija putem Nezavisne Komisije za Medije (NKM) dat je bez pružanja obrazloženja o rizicima koje onlajn mediji predstavljaju za državu, a koji bi spadali pod bilo koji od kriterijuma rizika navedenih gore u Zakonu o Sistemu Dozvola i Licenci.

Argument da onlajn mediji predstavljaju takve rizike je težak u demokratskom sistemu gde se promoviše sloboda izražavanja. Shodno tome, promena modela sa sistema samoregulacije na sistem dozvola i licenci predstavljala bi kršenje Zakona o Sistemu Dozvola i Licenci. Da bi ovaj predloženi model funkcionisao, vlada bi morala da pokrene izmene Zakona o Sistemu Dozvola i Licenci kako bi se napravio izuzetak za regulaciju onlajn medija.

Proširenje delokruga rada Nezavisne Komisije za Medije (NKM) na video zapise i audio zapise objavljene na onlajn medijima takođe je politički opasno. Iako je u poslednje vreme bilo pozitivnih pomaka u depolitizaciji NKM-a kroz izbor nekih njegovih članova, ova institucija je stalno podložna političkom uticaju ili pokušaju uticaja. Na primer, tokom februara 2024. godine, parlamentarni medijski odbor i nekoliko vladinih poslanika organizovali su nadzorna saslušanja, koja su zapravo bila omalovažavajući sastanci i opasna po fizičku bezbednost nezavisnih članova odbora koji su bili odgovorni za svoje odluke. Na tim sastancima, četiri nezavisna člana su optužena najtežim rečima kao ”izdajnici“, ”saradnici sa Srbijom“ ili ”korumpirani“.

Nadzorno saslušanje predstavlja mešanje u njihovu nezavisnost i pokušaj smene četiri nezavisna člana NKM-a (od ukupno pet). Za njihovo smenjivanje nisu ponuđeni pravni argumenti. Izneti su samo nacionalistički i populistički komentari. Čini se da su poslanici bili primorani da se povuku nakon reakcija međunarodne zajednice i desetina lokalnih organizacija – uključujući Forum za Integritet Informacija – koje su pokazale veliku podršku NKM-u. NKM takođe nije u mogućnosti da nadgleda onlajn medije zbog nedostatka ljudskih resursa i finansijske nezavisnosti. I dalje posluje u senci krivičnog postupka, koji je u prvoj fazi procesa rezultirao osudama za korupciju. U slučaju da se delokrug delovanja NKM-a proširi na video snimke onlajn medija, ne samo da neće imati mogućnost da prati onlajn medije, već rizikuje da bude potpuno paralizovan.

Ograničenje registracije medija: samo kao kompanija

Prema važećim propisima, preduzeća i nevladine organizacije (NVO) imaju pravo da dobiju licencu za televiziju ili radio. Licenciranje NVO omogućava medijskim kućama – posebno manjinskim medijima – da pronađu međunarodnu finansijsku podršku za obezbeđivanje medijskog sadržaja. Nakon usvajanja nacrta zakona, nevladine organizacije više neće uživati ovo pravo. Nacrt zakona, u svojim definicijama, predviđa da privatni radiodifuzni subjekt može biti bilo koji operater audiovizuelne medijske usluge, mreže ili distribucije licenciran bilo kao NVO ili kao registrovani poslovni subjekt. Međutim, prema članu 4, NKM će izdati licencu samo ako podnosilac zahteva dostavi poslovni sertifikat i poresku potvrdu.

NVO ne mogu da dostave poslovni sertifikat kako bi ispunile ovaj zakonski zahtev i stoga će biti primorane da počnu da posluju kao preduzeća. U početku je vlada izneta kao izgovor da bi to mogla biti tehnička greška. Međutim, zamenik premijera Besnik Beslimi je u parlamentarnom odboru za medije, prilikom predstavljanja nacrta zakona, potvrdio da nacrt zakona ima za cilj da spreči nevladine organizacije da posluju kao mediji. ”Onlajn mediji objavljuju sadržaj, a svrha sadržaja je da generiše prihod, preduzeća generišu prihod“, izjavio je Bislimi.

Kazne

Jedan od zabrinjavajućih aspekata ovog nacrta zakona je način na koji su regulisane kazne. U početku, nacrt zakona predviđa kazne do 40.000 evra, što je znatno niže od važećeg zakona koji predviđa kazne do 100.000 evra. Maksimalna kazna bi se primenjivala i na medijsku kuću sa 5-10 zaposlenih i na kablovske kompanije poput IPKO, Art Motion ili Kujtesa, koje tokom godine ostvaruju milione. Nacrt zakona trebalo bi da predvidi eskalaciju kazni, posebno za kablovske operatere koji moraju da plate za zakonske prekršaje koje počine u zavisnosti od svojih godišnjih prihoda i nikako ne bi trebalo da se izjednačavaju sa finansijskom moći medija. Još jedan problem sa kaznama je njihov uticaj na onlajn medije koji objavljuju video i audio zapise. Ako se Nacrt zakona sprovede, kazna od 40.000 evra mogla bi da zatvori svaki onlajn medij, a to predstavlja dodatni argument zašto onlajn medije ne bi trebalo da reguliše državni regulator.

Mandat članova NKM-a

Odluke u NKm donose njegovi članovi koje bira Parlament. Vlada je predložila da NKM ima 11 članova, sa sadašnjih 7. Njihov mandat više neće biti raspoređen na dve, tri i četiri godine, već će svaki od njih imati četvorogodišnji mandat. Zatim, članovi koji služe jednom imaju mogućnost da budu ponovo izabrani, a ako Parlament ne uspe da ih ponovo izabere, ostali bi na vlasti dok se ne izaberu novi članovi. U praksi, pojedinac može ostati član NKM-a do jedne decenije, osim ako Parlament ne glasa o njihovom godišnjem izveštaju, što bi predstavljalo osnov za pokretanje postupka za njihovo razrešenje. Korišćenje neusvajanja godišnjeg izveštaja kao osnove za pokretanje postupka za razrešenje je mehanizam koji bi se koristio kao pretnja članovima tokom cele godine i aktivirao bi se u skladu sa željama i političkim preferencijama poslanika.

Javne konsultacije

Nakon što je civilno društvo kritikovalo nacrt zakona, politički zvaničnici, zbunjeni reakcijom ANK i SŠK, koja je naišla na međunarodnu pažnju i interesovanje, javno su izjavili da je vlada organizovala konsultativne sastanke. Javne konsultacije treba da budu iskrene i sa dovoljnim prostorom za dijalog između stranaka. Kabinet premijera je potpuno propustio da uključi nevladine zainteresovane strane, uprkos njihovom izraženom interesovanju. Prvobitno je nacrt zakona objavljen na vladinoj platformi za javne konsultacije 15. novembra 2021. godine. U to vreme nije bilo javne reakcije jer nacrt koji je dostupan javnosti nije predviđao regulisanje onlajn medija od strane NKM-a. Jedini članak koji je pominjao onlajn medije bio je onaj o sponzorstvima. Stoga se ne može smatrati da je trenutni nacrt zakona objavljen na platformi za javne konsultacije kako je to propisano vladinim propisima. Drugo, radionica koju su organizovali projekat Evropske Unije TIAEX i Kabinet premijera bila je više prezentacija nacrta zakona nego konsultativni sastanak. Nijedan od učesnika radionice se ne seća da je dobio bilo kakve konkretne sugestije od vladinih zvaničnika. Sastanak je bio toliko loše i neozbiljno organizovan da su učesnici imali samo tri dana da pročitaju, analiziraju i pripreme komentare na nacrt zakona od oko 100 stranica. Na ovom sastanku je takođe potvrđeno da Nezavisna Komisija za Medije (NKM) namerava da reguliše pitanje licenciranja kroz Zakon o Sistemu Dozvola i Licenci. Treće, nakon radionice, predstavnici civilnog društva su hitno zatražili sastanak sa šefom kabineta premijera i njegovim pravnim savetnikom. Sastanak je održan 11. oktobra 2023. godine, a na tom sastanku su zamoljeni da ne nastavljaju sa Nacrtom zakona u obliku u kojem je predstavljen na radionici. Političkim zvaničnicima je data kratka pravna analiza i lista argumenata zašto je Nacrt zakona štetan. Uprkos obećanjima da se to neće dogoditi, zahtev civilnog društva je potpuno ignorisan. Shodno tome, Nacrt zakona je napravljen bez javnih konsultacija, bez učešća medijske industrije i zainteresovanih strana, i potpuno ignorišući sugestije civilnog društva. Nacrt zakona o Nezavisnoj Komisiji za Medije (NKM) usvojen je u prvom čitanju u Skupštini 7. marta 2024. godine, a parlamentarni odbor za medije i dalje ima mogućnost da organizuje javne rasprave i uključi zainteresovane strane tokom obrade nacrta zakona do drugog čitanja.

Usklađivanje nacrta zakona sa pravilima Evropske Unije

Pokretanje izmene nacrta zakona o Nezavisnoj Komisiji za Medije (NKM) urađeno je na inicijativu Evropske Unije, koja zahteva od Kosova da ga uskladi sa revidiranom Direktivom o Audiovizuelnim Medijskim Uslugama (AVMS). Iz tog razloga, EU je pružila stručnost iz perspektive državne regulacije kako bi pomogla vladi, a ta stručnost se zalagala za državnu regulaciju onlajn medija koji sadrže video i audio. Istovremeno, Nezavisna Komisija za Medije (NKM) zatražila je stručnost od Saveta Evrope, koja zapravo naglašava modele samoregulacije. U skladu sa Savetom Evrope je i Organizacija za Evropsku Bezbednost i Saradnju (OEBS), koja je nekoliko puta jasno stavila do znanja da je najviše što regulator može da predloži dobrovoljna registracija onlajn medija. Zahvaljujući snažnom domaćem i međunarodnom javnom pritisku i stručnosti Saveta Evrope, albanska vlada je bila primorana da povuče slične nacrte zakona iz parlamenta. Da bi se Direktiva o AVMS-u sprovela, moraju se ispuniti dva preduslova pre nego što država može da podvede onlajn medije koji objavljuju video i audio zapise pod svoj režim. Prvi preduslov je jačanje Saveta Štampe. Član 4a Direktive navodi da države članice treba da podstiču korišćenje koregulacije i da promovišu samoregulaciju medija. Na primer, upravo je preduslov za podršku samoregulaciji doveo do toga da se, tokom transpozicije AVMS-a u Finskoj, finska vlada i parlament slože da ovu nadležnost ostave Savetu Štampe i da ne prave nikakve izmene. Sa zakonskim promenama na Kosovu, suprotno od onoga što direktiva predviđa desiće se sa samoregulacijom. SšK – iako je uspešna priča – biće značajno oslabljen i neće moći da igra svoju ulogu u povećanju odgovornosti medija. Drugi preduslov je nezavisnost regulatora, u ovom slučaju NKM-a. Vlada i Parlament nisu uložili nikakve napore da ispune ova dva preduslova. Možda su se Vlada i neki članovi vladajuće stranke neko vreme nadali da će Kancelarija EU pružiti podršku, ali reakcija ove kancelarije bila je da nacrt zakona treba da bude izrađen uz učešće nevladinih aktera i na transparentan način. ”Ostaje neophodno da Kosovo usvoji zakon u brzom, otvorenom i transparentnom procesu, uz odgovarajuće konsultacije koje uključuju civilno društvo i medijske organizacije“, navodi se u odgovoru EU.

Zaključak

Predlog za regulisanje onlajn medija koji sadrže video i audio putem državnog regulatora je ishitren i rezultat je nedostatka znanja o regulaciji medija, nedostatka političke volje da se u proces donošenja zakona uključe akteri civilnog društva, a posebno želje da se disciplinuju i kontrolišu mediji. Vladajuća stranka neće uspeti da kontroliše medije, ali će usput naneti nemerljivu štetu slobodi medija – dostignuću Kosova na koje bi svi trebalo da budu ponosni, dostignuću koje ga razlikuje od zemalja u regionu. Ima vremena da promeni kurs. Ako se ne predomisli, ova politika će biti crna mrlja na upravljanju Pokreta Samoopredeljenja.

(Autorka je pravnica specijalizovana za medijsko pravo. Ovaj članak je napisan u okviru projekta ”Naši Mediji“. Stavovi i mišljenja izneti u ovom radu pripadaju isključivo autoru i ne odražavaju nužno stavove i mišljenja Evropske Unije. Regionalni projekat “Naši Mediji: Inicijativa za unapređenje medijske pismenosti, dijalog i aktivizam sprovode, uz finansijsku podržu Evropske Unije, partnerske organizacije SEENPM, Albanski Medijski Institut, Savet Štampe Kosova, Makedonski Institut za Medije, Novosadska Novinarska Škola, Mirovni Institut i Bianet)